冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

近日召开的国务院常务会议，审议通过了《城市更新“十五五”规划》，明确要把城市更新摆在突出位置，坚持远近结合、突出重点，落实好城市更新重点任务，构建可持续的城市更新模式。该规划加上更早前（2025年5月）发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），共同标志着城市更新已彻底跳出“刷墙铺路”的狭义民生范畴，接棒成为国家稳增长、扩内需、调结构的一项重要宏观政策新抓手。

放在全球坐标系看，欧美、日韩的城市更新多成型于城镇化完成、后工业化成熟阶段——美国上世纪五六十年代旧城改造、英国上世纪七八十年代滨江老厂区活化，多由市场资本主导，旨在借土地增值盘活地产开发。欧洲偏社区修补，日本依托轨交完善配套，均未上升为国家级宏观增长引擎。

中国的路径截然不同。当前我国常住人口城镇化率约67%，正处于增量扩张向存量提质的过渡期。因此，中国城市更新不是被动补救，而是经济转型期的主动布局——通过存量空间优化再造，深挖投资与消费潜力，补齐民生短板，培育增长新动能。

据央视新闻报道，“十五五”期间城市更新市场体量庞大，未来五年我国城市更新至少可以完成投资15万亿元。《意见》明确的八项重点任务——既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区厂区城中村改造、地下管网韧性化改造等——将持续带动建材、工程建设、智能家居等上下游产业链，对稳住全社会固定资产投资基本盘作用显著。

区别于传统基建，城市更新直接作用于生活场景。老旧小区厨卫翻新、门窗更换、电梯加装，单户可形成数万元消费增量；“完整社区”建设补齐菜市场、养老托育、社区医疗等配套设施，打造15分钟便民生活圈，激活社区高频刚需的下沉消费，激发城市商业活力。更新建设、社区运营、物业服务全链条还可吸纳大量的就业岗位，稳定中低收入群体收入。

顶层设计已明朗，落地仍需考虑以下问题：

一是财政资金如何实现“四两拨千斤”？老旧小区改造、管网翻新多算民生账、长远账，尚无清晰回报模型，需要进一步明确收益分配机制，避免低成本资金变相沦为地方隐性债务的“新马甲”；也需考虑好居民分担比例，避免加重中低收入家庭负担。目前，整合专项债、超长期特别国债是资金来源大方向，关键是让财政资金精准撬动而非挤出社会资本。

二是金融资本能否匹配长周期属性？城市更新投入大、回收慢，与追求短期回报的金融资本存在期限错配。政策鼓励基础设施REITs和不动产私募基金扩容，但若底层资产运营收益不足以覆盖成本，市场难以消化。真正需要的是经得起商业检验的盈利与现金流模型。

三是如何激发地方动力？城市更新不搞“大拆大建”，而要“留改拆并举”，这已经成为一种共识。但地方土地财政惯性未消，过去更新伴生高强度土地出让，现在须在同一地块“精耕细作”，当更新不再带来大规模土地出让收入，地方政府的动力何来？这将考验激励机制的设计，避免“微改造”退化为挑肥拣瘦的半拉子工程。

四是谁为“长期运维”买单？这是最易被忽视的环节。过去，一些项目交付即巅峰——电梯停运、设施破损、社区冷清，并非硬件不佳，而是无人愿为长期运维持续埋单。若只靠财政兜底，此轮更新未来也恐将面临运维难题。真正稀缺的不是工程队，而是懂“经营城市”的专业运营主体；需要推动运营端长出新模式，避免更新陷于“反复改造、反复破败”的循环。

总体而言，将城市更新确立为稳增长、扩内需的抓手，是应对发展阶段变化、挖掘内需潜力的务实选择。此轮政策的最终成色，不取决于投了多少钱，而取决于我们是否借机理顺政府、市场与居民间的复杂关系。唯有在规划统筹、多元投融资、长效运营和社区共治上同步破题，城市更新才能真正让城市“活”起来，而非仅仅“新”起来。