日前，一则聚焦城市更新过程关键问题的文件重磅出炉，给“十四五”规划出台以来火热推进城市更新的各大城市泼了一盆冷静的“凉水”。

“坚持划定底线，防止城市更新变形走样”，这条被列在首位的要求，让不少城市开始反思、调整自己的城市更新行动和规划，拥有百年建埠历史的青岛更是责任在肩，不容有失。

推进城市更新行动，是提升城市动能、激发城市活力的必经之路。但在这项发展进程中，如何围绕居民需求、规划好“怎么做”已经成为城市管理者们需要直面应对的新课题。

新政出炉，城市更新不可再大拆大建

8月末的一则国家新政，给各地正轰轰烈烈进行着的城市更新带来了新的变化。

8月30日，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》明确，在城市更新过程中，各地应坚持划定底线，严格控制大规模拆建、增建及搬迁，确保住房租赁市场供需平稳；坚持应留尽留，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌；坚持量力而行，加强统筹谋划，探索可持续更新模式，加快补足功能短板，提高城市安全韧性。

自“十四五”规划正式提出实施城市更新行动以来，各地政府及时跟进，迅速根据自身发展需求制定了合适的规划。

以青岛为例，今年3月11日，“十四五”规划经十三届全国人大四次会议表决通过。仅一个月后，4月21日，青岛市政府便发布了《关于推进城市更新工作的意见》，提出通过实施城市更新，实现“城市功能完善、产业空间拓展、土地集约利用、市民方便宜居”四个目标。

回看本次住建部发布的《通知》，正稿与征求意见稿的发布同样紧锣密鼓，时间仅相隔20天。高效率的推进，令不少人确定了国家整治城市更新过程中大拆大建问题的决心，也让人们关注起这份重量级文件给各地城市更新项目带来的影响。

在过去，部分地市通过大面积拆除老旧棚户区、旧工业区辅以新建住房、异地搬迁等方式推动城市更新。这一方法虽然一定程度上方便了更新工作的实施，却也造成了区域文化遗失等问题。

如今，国家正式出文禁止城市更新期间的大拆大建行为。这一城市更新领域的“十四五”规划补丁，是否会对正积极推进各大城市更新项目落地实施的青岛带来重大影响呢？

粗放转内涵，老城谋新变

由1891年建置算起，青岛已经走过了130年风风雨雨。

不同的文化在这里汇聚、交融，在城市各处留下了充满历史印记的古建筑、老厂房；城市地域范围数次扩张，区域定位不断变迁，曾经的繁荣商圈不再游人如织；城区空间有限，群众需求有待满足，现有土地潜力开发不足……承载着各式发展难题的青岛，迫切地需要通过城市更新来提升城市动能，激发城市活力。

2019年，青岛以广兴里作为试点，由百年历史街区改革开始推进老城复兴。此后，中山路、四方路、馆陶路等众所周知的老街区也先后加入城市更新队伍。伴随着历史建筑逐步修缮，工业设计、文创商务等业态落地生根，青岛的众多历史老街区正在向时尚打卡地转型，找回曾经摩肩接踵的热闹景象。

2020年，青岛启动城市更新专项规划编制工作，由相对粗放式发展向内涵式发展转型，重视存量空间的提质增效。为了闲置存量空间的“新生”，各区市妙招频出。

根据规划，崂山区闲置多年的麒麟皇冠大酒店所在地块将建设地标性绿色生态总部金融综合体，打造成为金家岭金融聚集区龙头示范项目；市北区将中央商务区内的低效商业用地调整为5：5的商住地，由建材装饰行业的领军企业百安居开展城市更新项目；市南区遮掩15年之久的“湛山大坑”今夏完成整治，将于年底作为崭新的广场工程交付使用。

细数近年来的城市更新项目不难发现，重视完善城市功能、土地集约利用、拓展产业空间、打造市民方便宜居的城市，已经渐渐取代过去主张大拆大建的粗放式发展方法，成为青岛推行城市更新的主要风格。

在这一背景下，住建部《通知》中强调“限拆”的部分，或许对青岛的影响将并不如对其他城市那样大。根据这份指示城市更新最新方向的文件，青岛要追求的，将是更多细节层面的提升。

城市更新聚焦民众关切

人人关注的最新《通知》中，一共提出了三大点、十一小点要求。在大规模拆除、大规模增建已经逐步退出舞台的青岛，其余要求将成为未来这座老城实施城市更新项目时的关键。

首先是居民最关心的居住问题。根据第七次人口普查数据，青岛市现有常住人口已突破1000千万大关，其中新增人口比例高达15.57%。在青岛户籍政策放开、胶东经济圈共谋发展等利好背景下，由各地涌入青岛工作、生活的新市民仍将不断增加。

然而，禁止大拆大建的政策要求将在一定程度上给数量庞大的新市民开展新生活带来困扰：新增住房资源有限，新市民、低收入困难群众选择减少。政府应在稳步推进城中村改造的同时，做好保障性租赁住房建设规划和租赁市场调控，防止过高生活条件导致的人口、人才流失。

其次是城市更新时必然面对的城市记忆问题。2019年7月，有网友在青岛市政府网络在线问政平台上提出，能否在改造棚户区、城中村的过程中，保留旧村庄的牌坊、水井等历史印记，“为这些标志在城市化的汪洋大海中存留方寸土地”。

这一市民问政其实就很明显地体现了民众在城市更新中对人文要素留存的重视和关注。“搬家三次，失火一回”，对于面临拆迁、改造的居民来说，项目本身包含的迁移就已经让他们产生了物质、情感连接等损失。做好城市记忆保护，便是为他们减少“损失”。

再看走在全国城镇化前列的深圳。据不完全统计数据，这座城市的城中村承载了至少30%以上的常住人口，为城市发展做出巨大贡献。在城中村改造过程中，深圳既保证了楼房外观、危旧房屋修补等基础事项的进行，也在高楼大厦间留下了老村牌坊、宗祠等承载着深厚归属感的老建筑，为原住民保留了珍贵的城市记忆。

根据今年2月青岛市自然资源和规划局网站公布的数据，2021年青岛市计划开工棚户区改造项目量达到12720套，列入改造计划的城中村共18个。

面对百年老城更新项目的规划时，如何尽可能保留城市记忆、延续特色风貌？这将成为国家政策与民众诉求共同向青岛提出的新课题。