21世纪经济报道记者王晨 北京报道 9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（下称“《意见》”），提出要加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。

《意见》给出了具体的改革目标：到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

《意见》要求各地区各部门按照“系统推进，政策协同”、“ 政府主导，各方参与”、“ 强化激励，硬化约束”的工作原则，健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度；按照生态空间功能，实施纵横结合的综合补偿制度；增强改革协同、强化激励约束；并按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。

这是继去年12月《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》发布后，又一项生态保护补偿的重要文件发布。《意见》从多个维度梳理生态保护补偿机制的权责关系、补偿方式、分配方法等内容，将推动生态保护补偿机制进一步发挥其对生态保护工作的激励作用。

从制度层面体现生态公平

国家行政学院经济学教研部副主任张孝德告诉21世纪经济报道，此次在生态保护方面专门发布一项重要文件释放出了一个重大信号：中央希望将生态保护补偿工作提到一个新的高度。

2005年，党的十六届五中全会首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。

2016年。我国第一个以国务院名义出台的生态补偿领域文件，《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，按照权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的原则，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。

这标志着我国生态保护补偿机制正式迈入了法制化阶段，也为后来推出生态保护补偿条例奠定了基础。去年12月，我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件——《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》发布并公开征求意见，对多个领域的生态保护补偿机制作出了安排。

通过制度设计协调生态保护利益相关方的权责关系，对于生态重要且生态保护工作做得好的地方给予一定的补偿，是生态补偿制度的核心内容。

“2020后全球生物多样性保护”专题政策研究项目中方组长、生态环境部卫星环境应用中心主任高吉喜告诉21世纪经济报道，生态红线划定的过程，就是把我国生态功能最重要的区域、生态环境脆弱的区域、生物多样性最丰富的区域识别出来，纳入生态保护红线。一旦划定后，红线区将限制大规模的工业化和城镇化活动。所以，给予相应的补偿生态补偿是非常必要和合理的。

简单来说就是生态受益方给生态保护方支付一定的经济补偿。这个过程中谁付钱，付给谁，付多少，还有过程中各方的权利义务，都需要在制度上进一步厘清。

中国科学院生态环境研究中心主任、中国生态学学会理事长欧阳志云表示，从以生态红线面积作为转移支付的考量，将生态产品和生态服务供给数量与质量与生态补偿挂钩，再到国家和地方责任的协同，并将不同的生态补偿政策进行了一定程度的统筹。此次改革意见亮点颇多。

高吉喜还提到，此次《意见》还将补偿的范围进一步扩大，涉及到森林、草原、河流等方面，一方面更加全面了，另一方面补偿的途径也更加明确。除了直接给予现金补偿，还设置了一些政策上的补偿，包括“支持生态功能重要地区开展生态环保教育培训，引导发展特色优势产业、扩大绿色产品生产”、“建立健全自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度”等内容。同时更多地体现了补偿的公平合理，比如从纵向或横向上如何更好、更科学地进行调节分配。

纵向、横向、多元化

《意见》明确，加大纵向补偿力度。根据财政部数据，“十三五”期间，全国财政安排生态环保资金约4.4万亿元，之后每年生态环保财政支出还将超1万亿元。2021年中央财政重点生态功能区转移支付预算约为882亿元。根据《意见》，中央预算内投资将对重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

同时为突出纵向补偿重点。《意见》还提出对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出地区，在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度，推动其基本公共服务保障能力居于同等财力水平地区前列；要求各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。

此次《意见》提出，“引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。”

在张孝德看来，“将生态保护红线制度纳入具体的补偿机制中，这将对生态保护建立起经济上的激励机制具有十分重要的意义，也是分配机制上的一个重大的制度创新。”

国家行政学院经济学教研部副主任张孝德表示，纵向补偿机制就是从中央到地方这样一个垂直纵向的、由上到下的补偿机制，而横向补偿机制则是不同地方、省市之间，由于一些区域和流域之间的生态效益关联而产生的生态补偿关系。

欧阳志云对此进行了解释：“对涉及全国性生态安全的重要生态功能地区，如青海三江源地区、南水北调中线工程的主要水源地秦岭地区应以国家财政支付，即纵向生态补偿为主。而一些生态功能区可能为下游地区或周边地区提供生态产品，可以通过省与省、城市与城市之间的生态合作，即横向生态补偿为主。”

高吉喜透露，我国已经有一些地方的生态保护补偿试点做得十分成功。比如浙江对安徽、陕西对甘肃为水资源保护的补偿。目前，无论是在省级层面，还是在地市层面，都有非常成熟的生态补偿经验和模式可供借鉴。

“生态受益地区给予上游生态保护方一定的补偿，一方面体现了生态保护的公平性，另一方面也为国家分担了一定的财政压力。”

而在这个过程中，建立起一个更加公平合理的生态保护补偿分配评估机制非常关键。高吉喜认为，现阶段一个较为重要的工作是要尽快将从行政层面上进行的分配方式转向建立更加科学合理的绩效评估机制，根据保护成效来进行生态补偿。

“以后不仅要明确有多少个市县平均分配多少，而是要从这种简单的形式上的分配，转向根据地方生态的重要性，以及其生态保护工作付出的代价和保护的成效，从而来进行生态补偿。这样才能真正做到生态公平。这样接下来也能够更加激励生态重要的地方积极地去推动保护工作。”