作者：舒占伟

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2021年6月4日，财政部等四部委下发关于土地出让金划转税务征收的通知文件。土地出让金征收改革是2018年机构改革的延续，是税收征管体制改革的组成部分。短期内，由于税收划转仅涉及征收形式，不会对地方政府财政和房地产市场造成明显影响；征收规范后，地方税务部门税务部门催缴效率更高，计征、缴款等将实现多部门实时共享，长远看，有利于全国土地市场的统筹安排，优化供给结构。

一、改革背景

（一）历史及现状。1994年分税制改革，国有土地出让收入全部划归地方。分税制改革后，地方财政对土地出让收入的依赖度不断提升。近年来，尤其金融危机以后，地方财政越来越依赖于卖地收入。2020年，我国土地出让收入8.4万亿，占政府性基金收入90%，占地方政府性基金本级收入93.6%。2021年预算草案的报告中对2021年国有土地出让收入的预算仍高达8.4万亿。

（二）2020年我国非税收入基本情况。2020年税收收入和非税收入分别为15.43万亿元与2.85万亿元。据财政部数据，2021年1-4月累计，全国政府性基金预算收入2.42万亿元，同比增长36.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1161亿元，同比增长33.8%；地方政府性基金预算本级收入2.31万亿元，同比增长36.8%。其中，国有土地使用权出让收入2.14万亿元，同比增长35%，占全国政府性基金预算收入的88%以上。

（三）非税划转税务部门是政策取向。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。2018年7月，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，明确“对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。2019年1月，国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、各项社会保险费等收入划转至税务部门征收；2021年1月，水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入等划转至税务部门征收。可以看出，非税划转税务部门是未来税收征收管理改革的重要方向。

二、主要内容

2021年6月4日，财政部等四部门《通知》，明确国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金等四项政府非税收入全部划转税务部门负责征收。

（一）试点后逐步全面推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

（二）征收衔接。通知要求，四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门应当配合做好相关信息传递和材料交接工作。税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。已缴入财政非税专户，但尚未划缴国库的有关资金，由财政部门按非税收入收缴管理制度规定缴入国库。

（三）其他事项仍按照原规定执行。同时，《通知》强调，土地出让金等非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行，即意味着本次改革只是变更税收通道，不涉及资金使用分成问题，土地出让金的分配、管理权或仍归于地方财政部门所有。

三、政策影响

自20世纪80年代我国引入土地招拍挂制度开始，土地出让金收入逐渐成为地方政府收入的主要来源。将土地出让金交由税务部门征收，征收环节将会更加规范，有助于强化中央对地方土地市场掌控力度增强和后续统筹安排。

（一）土地出让金的征收管理有望进一步规范化

从通知文件可以看出，此次土地出让金划归税务部门征收后，改变的主要是征收形式，不涉及一般公共预算和政府性基金“账本合并”、“央地分成”等问题。改革后，有利于强化政府收入的规范管理，有利于提升征收统筹效率，降低公共部门管理成本。短期内，由于此前这部分资源由地方金库管理，实际收支情况不完全被中央掌握，或存在资金使用收支不规范现象。由税务部门负责征缴后，征缴环节将更规范，支出去向也将受到中央直接监管。

（二）强化中央对地方土地市场掌控力度增强和后续统筹安排

征收改革后，将统一使用非税收入票据，依照税务部门全国统一信息化方式规范管理。考虑到地方税务部门受本级和上级双重领导、税务部门催缴效率更高，以及计征、缴款等信息将实现部门实时共享，中央对土地出让金收支情况的掌控将更加全面。同时，在征收透明度提升下，地方政府过去在征收过程中不规范行为将受到更大限制。通过本次土地款征收权调整，中央增强了地方土地款收支明细的掌控，是继集中供地政策之后，对供给端调控的进一步深化；长远来看，有利于全国土地市场的统筹安排，优化供给结构。

（三）对房地产市场影响

现阶段整个房地产税收征管存在部门衔接以及多头监管的问题。土地出让收入征收管理完善之后，围绕房地产的所有收入形成了体系化管理。土地出让金征收权划归税务部门，增加了顶层设计对土地出让金收入情况的了解和掌控。由于通知并不影响地方对土地收入的管理，短期来看，其对地产投资影响或暂时有限；但长期上，房企拿地动力是否会受影响、地方政府重心是否会从卖新地转向旧城改造等，需要持续关注。此外，考虑到土地出让收入在地方财政的重要性，需要关注后期是否会有相应的财税政策配套推出。

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