2021年底中央经济工作会议在北京举行。会议为2022年经济工作定下基调，要求经济发展“稳字当头、稳中求进”，并从宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策等七大政策领域提出了具体要求。其中在微观政策领域，会议强调“深入推进公平竞争政策实施”释放出的信号值得关注。

当前，随着公平竞争审查制度实施的广泛展开并逐渐步入深水区，暴露出审查制度规范性不高，审查制度覆盖面不全、审查结论准确性不强、审查工作力量不足、审查机制不完善等问题，需进一步深入推进和完善公平竞争审查制度的实施。应以公平竞争审查制度实施以来的突出问题为导向，找准症结所在，深入推进公平竞争审查制度精准下沉，提振市场主体信心，有效激发市场活力。

以反垄断法修正为契机夯实公平竞争审查法治基础

反垄断法与公平竞争审查制度作为两大竞争政策工具，二者互为表里、相辅相成：前者是后者基础性法律依据来源，后者则是保证前者实现立法目的的重要制度措施之一。因此，在2021年10月全国人大常委会对社会公布的《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》中，新增第四条“国家强化竞争政策基础地位”和第五条“国家建立健全公平竞争审查制度”等对应内容。这也是此次中央经济工作会议能够做出公平竞争政策应迈向“深水区”判断的重要依据。因此，反垄断法的修正进程应当有所提速，以便尽早夯实公平竞争政策各项制度的法治基石。

加快相关行业立法修法为公平竞争审查实施提供依据

实践中在省级行政机关实施公平竞争审查时，部分行业所处的市场领域可供参照的上位法规或单薄或空白，在很大程度上使公平竞争审查工作仅能覆盖政府工作的业务流程，而难以有效约束其具体的业务内容，该现象在教育、养老、殡葬服务等与民生关系密切的行业所在的市场上较为明显。例如，鉴于老龄化社会压力加剧，省级民政部门按照国家要求尽可能地向社会开放养老服务市场，但在履行公平竞争审查职责时，仅有民政部2020年修订的《养老机构管理办法》等少数依据可参照；再如，在殡葬服务业领域，省级民政部门所依据的上位法规仅有2012年修正的《殡葬管理条例》，其规定尚难以为当前诸多的“私人定制”服务市场提供公平竞争审查的具体依据。

增强公平竞争审查制度实施的适应性与灵活性

公平竞争审查制度自2016年施行以来，目前已在政府机构内部涉及市场主体经营相关政策文件中逐渐扎实，各地方建立健全相应机构和人员负责该项工作。然而，因各地经济发展、营商环境及法治水平不尽相同，在具体实施中依据“四个方面”“十八个不得”进行审查时，仍存在对标准理解不一致、实施不规范的情况。这一方面固然有由于相关机构和人员对政策文件及具体制度实施方法的理解不到位、能力有待提升的原因，但是另一方面也存在公平竞争审查制度自身适应性和灵活性不足的问题。

譬如，在福利彩票市场上，地方各级政府既不能任由代销点随意布局，又希望多增网点以提升销售收入，而福彩中心等部门作出是否准予开设的决定，通常只能根据当地市场情况、承办人个人经验、现场位置等标准来确定，且不同地方有关此事项的规定亦不尽相同，有的地方甚至没有相关文件；又如，少数民族殡葬服务行业，因其信仰和文化的不同，非专业人员或特定组织难以从事相关市场经营活动，且在遗体处置方式上现有的国办和一般民办服务机构均难以接手。类似的在由特殊行业所形成的特定市场上，如何增强公平竞争审查制度实施的适应性和灵活性，需要进一步调适。

进言之，公平竞争审查制度的实施是否完全以规范性文件为主要的审查对象，如此是否会导致相关主体以不出台相关文件为由，绕过公平竞争审查的情况发生，以及推进公平竞争审查制度实施的实质目的和效果如何厘定的问题。事实上，在有关公平竞争审查制度落实的评估工作中，已经发现有通过绕过公平竞争审查来达到其排除、限制竞争目的或效果的行为或事件发生。

重视对公平竞争审查制度实施的第三方评估

在实施效果评估层面，包括公平竞争审查在内的各项制度举措需要通过社会反馈予以印证，故选取政府机关与其服务对象之外的第三方机构进行评估十分必要。根据《市场监管总局关于发布公平竞争审查第三方评估实施指南的公告》，第三方评估旨在帮助政策制定机关“提高审查质量、确保审查效果，推动公平竞争审查制度深入实施”，是深入推进公平竞争审查制度实施不可或缺的一环，也是各地方相关机构和部门落实本地区和本部门内公平竞争审查制度的应有内容之一。换言之，第三方评估本身就构成了公平竞争审查制度实施的一个重要组成部分，对第三方评估制度的实际运用、效果反馈、定期施行等方面的评价，在很大程度上也是对公平竞争审查制度落实情况的评价内容。 

在实践中，通过强化第三方评估制度能够协助政策制定机关加深制度理解和提高审查质量，帮助地方各级人民政府和所属行政机关及其授权的具有公共管理服务职能的机构在制定涉及有关市场经营活动的政策、规范、标准等文件时，协调好“上传下达”“上下互动”之间的关系。

以省级人民政府所属委办局与省内各市级人民政府间的关系为例，省级主管部门主要起承上启下的作用，具体落实还需下一级人民政府负责制定详细政策文件。故省级主管部门在制定文件时大多沿用了国务院上级部门的文件表述，尤其是包含“鼓励、倡导、加快、推动”等在内的指导性文件。基于此，省级主管部门在公平竞争审查时很难发现问题。然而，当下一级人民政府及相关部门在制定具体措施进行配套落地时，部分涉及市场主体经营活动的内容便会转化为详细的标准要求，其中潜在的排除、限制公平竞争的风险随之增高。因此，第三方评估结果对于上级主管部门与下级政府间政策文件的关联性，做好承接落地工作，能给予相对客观的判断，有助于做好两者在各自职权范围内的协调与沟通。

此外，目前市、区、县一级的基层人民政府及所属行政机关普遍存在着“人少事多”现象，加之以数字经济为代表的新业态不断下沉三四线地域市场，其典型的多业态多市场交叉的特征，让原本捉襟见肘的行政力量，在面对市场主体经营活动的规范与治理上更加困难。通过第三方评估可以在一定程度上帮助被评估对象提高审查效能，同时收集并转呈基层工作实况，协助上级部门多维度了解公平竞争审查制度在基层的落实情况，合理制定、调整相关具体审查内容和要求，协调协力多部门调配相应行政资源向确有需要的相关部门精准投放。

以公平竞争审查落实中央经济工作会议精神

尽管，目前还存在诸多制约公平竞争审查制度实施的问题，但是该制度的实施所取得的成绩是十分显著。正是由于公平竞争审查不断走深走实，相关的具体问题才会不断显现。由此聚焦对问题的解决，以更好地推动公平竞争审查工作的展开。譬如，在《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》中写入公平竞争审查制度，各地方人民政府及所属行政机关将是否进行公平竞争审查纳入政府绩效考核内容，开展第三方评估的省区市范围日益扩大等等。可以预见，在中央持续强调“公平竞争”对我国经济高质量发展的重要意义，“深入推进公平竞争政策实施”“以公正监管保重公平竞争”的坚定意志和具体要求下，公平竞争审查制度的施行将会取得更大成绩，是充分贯彻落实今年中央经济工作会议精神，推动微观政策实施的具体抓手。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授）