南财集团全国两会报道组记者王峰北京报道  全面依法治国的总体目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。法治国家是建设目标，法治政府是主体工程和重点任务，必须率先取得突破。当前，法治政府建设进入“关键期”，需深入推进，重点突破。

全国政协委员、中国政法大学校长、中国法学会副会长马怀德是我国行政法学专家，直接参与过多项重要立法工作，投身法治政府建设。全国“两会”召开之际，马怀德在接受21世纪经济报道专访时指出，法治体系是国家治理体系的骨干工程，要针对性解决当前法治政府建设存在的问题，推动法治政府建设向纵深迈进。

编纂一部行政基本法典，是时代向行政法学界提出的一项重大课题。马怀德向记者阐述了编纂行政基本法典的必要性、可行性，以及他对法典模式、内容、体例的观点。

（全国政协委员、中国政法大学校长马怀德  受访者供图）

新一轮科技革命和产业变革深入发展，也对国家治理和法治建设提出挑战。马怀德认为，纵深推进法治政府建设，需要回应数字经济等新技术新业态带来的挑战，同时顺势而为去建设数字法治政府。

法治体系是国家治理体系骨干工程

《21世纪》：未来五年，国家治理体系和治理能力现代化要深入推进，中国特色社会主义法治体系要更加完善。应该如何理解法治体系与国家治理体系的关系？

马怀德：法治体系构成国家治理体系的骨干工程。中国特色社会主义法治体系包含五个部分：一是完备的法律规范体系，二是高效的法治实施体系，三是严密的法治监督体系，四是有力的法治保障体系，五是完善的党内法规体系。这五个方面涉及了国家治理制度的形成和实施，蕴含着国家治理体系的所有要素，是法治体系在国家治理体系中发挥主要作用的逻辑前提。

法治体系是国家治理体系成熟定型的重要标志。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。法治本身具有稳定性、可预期性，建设法治体系实际上是以成熟定型的制度体系，为国家治理体系现代化提供更完备、更稳定、更管用的根本保障。

法治体系在国家治理体系中发挥主要作用。法治体系是中国特色社会主义制度的重要内容，其作为制度之治的根本保障，也对其他国家制度发挥规范、引领和保障作用，在国家治理体系中起着固根本、稳预期、利长远的重要作用，为中国特色社会主义制度行稳致远保驾护航，为推进国家治理体系和治理能力现代化强本固基。

《21世纪》：我国依法行政相关的法律制度日益完善，行政执法日益规范，但与人民群众的直观感受和预期还有一定差距，当前我国法治政府建设还存在哪些主要问题？

马怀德：由于历史和现实的多种原因，法治政府建设还存在不少薄弱环节，同时也面临着一些新的挑战和任务。

在立法层面，依法行政的制度体系还不健全，行政法律体系还不完备。一方面，行政领域的立法还有空白，一些基础性、综合性和全局性的法律缺位，影响到行政法律体系的完善；另一方面，立法质量也需要进一步提高，有的法律法规体现客观规律和反映人民意愿不充分，解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强，需要及时修改完善；此外，立法效率也需要进一步提升。

在执法层面，还未能完全实现严格规范公正文明执法，部分法律的实施效果不佳，在城市建设规划、城市管理、食品药品监管等一些领域还存在有法不依、执法不严、选择性执法和监管执法被“俘获”等问题。

社会矛盾和新型社会问题的增加使政府面临巨大的治理压力。尤其是数字经济、平台经济、人工智能等新技术和新业态的兴起，对传统的法律制度和监管体系构成了挑战。各类社会矛盾与新型社会问题交织，传统的行政手段与创新的行政方式并存，使行政法律制度和法治政府建设面临新的挑战。

公职人员依法行政的意识和能力还需要进一步提升。尤其是领导干部这个“关键少数”需要真正树立法治观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，不断提升法治素养，做尊法、学法、守法、用法的模范。

深化法治政府建设实践，必须坚持问题导向，关注法治政府建设的薄弱环节，抓住法治政府建设领域的主要矛盾，回应法治政府建设面临的新挑战。

《21世纪》：在一体建设法治国家、法治政府、法治社会的过程中，法治政府建设是全面依法治国的主体工程，我国进入新发展阶段，如何绘就法治政府建设新蓝图？

马怀德：在法治国家、法治政府、法治社会三者之中，法治政府建设是重点任务和主体工程。行政机关作为法律实施的重要主体，其执法是否严格、规范、公正、文明，直接决定了法律法规的执行状况。同时，行政机关作为社会治理的主体，其守法程度对社会法治观念的形成也有着重大影响。缺少法治政府建设的示范带动、率先突破，法治国家、法治社会的建设将会缺乏核心动力和支撑。近年来，法治政府建设总体上进步明显，依法行政的制度体系基本得以建立，行政权运行的规范化程度有所提高，一些长期制约法治政府建设的问题得到了解决。但这同时也意味着法治政府建设正在进入“关键期”，即从搭建依法行政基本制度的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段，需要触碰和解决更深层次的复杂问题。

如何推动法治政府建设向纵深迈进？首先，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，注重系统性、整体性、协同性。从法治发展的规律看，依法治国、依法执政、依法行政总是紧密联系、相互支撑的，在不同的发展阶段可以有所侧重，但最终还是要实现“共同推进”。要在全面推进依法治国的系统工程中，把握法治国家、法治政府、法治社会之间的系统关联，抓住三者各有侧重、相辅相成的耦合性特点，为法治政府建设营造良好环境和坚实基础。

其次，法治政府建设作为全面推进依法治国的一个子系统，其内部的各项制度和举措也应当进一步强化系统性。要通过系统建设，既用法治为行政权力划界限、定规矩，又使政府各项权力在规范化、制度化、程序化前提下高效运行，切实规范政府行为，保障市场主体有序参与市场活动、保障公民合法权利。

与此同时，要增强对于行政法律制度实施的关注，提升法治政府建设各项举措的实效性，防止出现制度空转。要时刻坚持“以人民为中心”的立场，更多关注社会公众对法治政府建设的真实感受，将人民群众的感受作为判断法治政府建设成效的重要标准。

推进行政法法典化已具备条件

《21世纪》：行政法法典化已经进入议事日程。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。《全国人大常委会2022年度立法工作计划》再次提出，研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作。我们为什么要编纂一部行政基本法典？

马怀德：法典通常被认为是法律发展的最高形式和衡量一国法治成就的重要标志。随着我国法治建设的不断进步，推动主要门类法律规范的法典化已经逐步成为各界共识。我国刑法的法典化早已完成，在民法典编纂完成后，行政法法典化的任务就进入了议事日程。推进行政法法典化，编纂一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典，对于完善法律规范体系、建设法治政府、保障人民权益、建设社会主义现代化强国、推动世界法治文明进步都具有重大而深远的意义。

行政法法典化是形成完备的法律规范体系的必然要求。基于各种历史因素的制约，我国行政领域立法采取了“成熟一个，制定一个”的思路。现行行政法律体系由多部分散的立法组成，存在着法规范缺失、重复、体系性不强等问题。推进行政法法典化，能够以基础性、通用性规范填补立法漏洞，确保行政法得到全面、有效实施；能够通过“提取公因式”提高行政立法的质量和效益；也能够通过理性的设计整合现有行政法律规范，提升法规范的体系性和完备性，从而推动科学完备、统一权威的法律规范体系更快形成。

行政法法典化是深入推进依法行政、加快建设法治政府的制度前提。当前，各级行政机关推进依法行政的状况还不能完全适应全面依法治国的根本要求，与基本建成法治政府的目标还有一定差距。制约法治政府建设的因素是多方面的，但行政法律制度体系不完善和行政法律规范的实施效果不佳，是其中的重要原因。推进行政法法典化可以进一步完善依法行政的制度体系，减少法律适用负担，提升法律规范的可接近性，从根本上促进法治政府建设。

行政法法典化是更好保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。推进行政法法典化，一方面可以对已有法规范进行系统整合，在实体和程序两方面建立起清晰的公法权利体系，解决公民寻求救济时所面临的法律规范庞杂分散、无法清楚了解自身权利等问题；另一方面也可以借助编纂法典的契机，系统梳理主观法和客观法的关系，推进主观法和客观法的协调统一，在维护公共利益的同时，为公民、法人和其他组织的合法权益提供更加全面、充分、有效的保护。

行政法法典化是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。尤其是可以借助编纂法典的契机，系统梳理近年来深化行政体制改革所取得的重要制度成果，完善国家治理所需法律制度。

此外，世界法治文明的发展进步离不开不同国家之间法律制度和法治文化的交流、碰撞和融合。编纂一部高质量的行政基本法典，不仅能够推动中国特色社会主义法治体系的发展完善，同时也将为世界法治文明贡献中国智慧和中国方案。

《21世纪》：也有观点认为，我国至今都没有出台一部《行政法》，现在跨过单独立法，直接编纂一部法典，条件成熟了吗？

马怀德：经过改革开放四十余年来的积累，我国行政法治不断发展进步，法治政府建设也取得了相当卓著的成果，行政法法典化不仅是必要的，也是可行的。

党和国家的政治决断为行政法法典化提供了政治基础。当前，党和国家高度重视法治政府建设工作，就深入推进依法行政，加快建设法治政府作出了一系列重大决策部署，为行政法法典化奠定了坚实的政治基础。《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。”《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。” 这一要求的本质就是要提升行政立法的抽象度，形成行政法领域的基础性、一般性、共通性规则。

现有行政法律制度，为行政法法典化提供了实践基础。经过改革开放以来四十余年的发展，我国行政法已经走出了一条具有中国特色的创新之路。行政组织法、行政行为法、行政监督救济法三个行政法系统不断充实，初步搭建起行政法律体系的“四梁八柱”；地方行政领域立法、法治政府建设的顶层政策设计和丰富的行政法实践也为行政法法典化提供了养分。

民法典的成功编纂为行政法法典化积累了经验。通过编纂民法典，立法机关已经完全具备了编纂大型法典的能力；民法典编纂中的各种经验也可以为行政法法典化提供借鉴。此外，行政法学术研究的推进为行政法法典化奠定了理论基础，域外相关立法也为行政法法典化提供了有益借鉴。可以说，推进行政法法典化的各方面条件都已具备。

《21世纪》：行政法法典化是从头立法还是汇编现有的行政领域法律，应该采取什么样的立法模式？

马怀德：行政法法典化是对行政法律规范进行实质性整合的立法工程。综合各方观点，我国行政法法典化主要存在四种可供选择的模式：制定行政法总则、制定行政程序法典、编纂行政基本法典、编纂统一完整的行政法典。我认为，我国行政法法典化应当坚持行政基本法典模式，对行政法的基础性、一般性规则作出系统规定。统一行政法典内容过于广泛，立法难度过大，既无可能，又无必要。相比于行政法总则和行政程序法典，行政基本法典容量更大、规范事项更全面，对于完善法律规范体系的价值更为明显。

编纂行政基本法典，不是“白手起家”制定新法，也不是简单的法律汇编，而是对现行的行政法律规范进行编订纂修和实质性整合。具体而言，包括对空白、缺失的行政法规则进行补充；对不完备的行政法规则进行修改完善；对重复的行政法规则进行提炼，形成一般性的规定；并按照特定逻辑对已有规范重新排列，以提升体系性。行政基本法典应当包含绝大部分一般行政法规范，同时将一部分异质性较强而难以统一、可变性较强而不稳定的单行法保留在法典外部。在行政基本法典之外，可以在各部门行政法领域内分别推进法典化，形成“领域法典”，这也有利于增强法律体系性。

回应科技创新带来的法治挑战

《21世纪》：数字经济时代，技术日新月异，应该如何规范公权力的使用，行政法治需要做哪些方面的完善？

马怀德：法治体系要积极、有效地回应科技创新所带来的挑战。科技创新的持续推进必然带来新技术的广泛应用，从而冲击既有的法律秩序，促使法律系统的各个方面发生变革。这种变革一方面可能给社会发展赋予新的动能，创造新的社会价值，增进社会福祉；另一方面也可能给社会带来风险甚至损害，减损社会福利。

这种风险和损害表现在社会的各个层面。比如，在国家和社会公共利益层面，一些特定数据的跨境流动可能会使国家安全风险升高，一些深度合成技术的滥用也已经形成了对社会公共利益的威胁；在个人权利层面，个性化推荐等技术的不当使用可能造成对人格利益的侵犯，“数字鸿沟”的出现使得老年人、残疾人难以获得基本的公共服务。科技发展应用的这种两面性，对法治的风险控制能力提出了新要求。

面对创新所带来的法治挑战，法治建设需要在保护与规制之间寻求平衡。一方面，要重视对科技创新的保护，为科技创新提供更优良的制度环境。要结合新技术、新产业、新业态的特点，调整完善法律规范和监管体系，探索实验型规制等“创新友好型”的监管方式，对新产业和新业态给予更多的包容度，避免监管措施的僵化。另一方面，要正确评估新技术、新产业、新业态存在的风险，尤其是要注重其可能对国家安全、市场秩序、公民权利等造成的影响，通过加强科技伦理引导、激励社会共治、行政监管等多种方式调试法律的控制机制，防止因为技术和法律变革造成国家利益、社会公共利益和个人利益保护的真空，确保科技的创新始终在法治框架下进行。

《21世纪》：近三年来，各地依托健康码等数字技术推进疫情防控，取得了重要成效，但实践中也出现了滥用的情形。随着历史使命的完成，这些承载着大量个人信息数据的应用程序，后续应该如何处理？

马怀德：在数字化时代，大量数据的聚合既提升了社会治理的效率，同时也存在一定的数据安全风险。政府基于履行法定职责的需要，掌握了大量数据信息。但若处理不当，很容易造成数据泄露或其他数据问题，威胁到国家安全、经济安全和个人信息权益。对于掌握大量数据信息的个人和企业，政府监管不力也很容易带来数据安全隐患。行政机关必须适应科技和社会环境发生的这种变化，加快转变政府职能，提升信息数据法治素养，全面建设数字法治政府。要严格落实《数据安全法》的相关规定，保护个人、组织与数据有关的权益，建立健全数据安全管理制度，落实国家机关数据安全保护责任；应当按照《个人信息保护法》的规定，推动删除处理目的已实现的个人信息。

《21世纪》：数字法治政府建设应该如何利用数字化技术来提高质效？

马怀德：建设数字法治政府，要运用互联网、大数据、人工智能等技术手段赋能依法行政，实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。

要加快推进信息化平台建设，推动政务服务进一步透明化、便利化。尽快建成从中央政府到地方的政务服务平台，实现网上政务服务的全覆盖；加快推进政务服务向移动端延伸，分级分类推进新型智慧城市建设；尽快建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台。

要加快推进政务数据有序共享，充分释放数据红利。为应对“数据孤岛”困境，应建立健全政务数据共享协调机制，构建全国一体化政务大数据体系。推进政府和公共服务机构数据开放共享，科学合理设计政务数据开放制度，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。

要深入推进“互联网+”监管执法，发展“智慧监管”。加强国家“互联网+监管”系统建设，加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，建立全国行政执法数据库。利用大数据、人工智能等技术强化“智慧监管”，提升监管活动的精准性和有效性。（本报记者王俊亦有贡献）