21世纪经济报道 记者钟雨欣 北京报道

近日，市场监管总局发布四部反垄断法配套规章，其中包括《禁止垄断协议规定》（以下简称《规定》）。

垄断协议行为破坏市场竞争机制，严重影响生产要素市场化配置和国民经济良性循环。据介绍，《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构持续加强和改进垄断协议执法，截至2022年底，共查办垄断协议案件227件，罚没款68.08亿元。其中，2018年机构改革以来，查办垄断协议案66件，罚没款27.77亿元。

市场监管总局在解读中表示，《禁止垄断协议暂行规定》作为《反垄断法》的配套规章，自2019年9月1日施行以来，对明确垄断协议执法标准和程序、统一监管执法规则、保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益发挥了重要作用，但也存在相关制度规则需细化、数字经济领域垄断协议规制规则需完善、纵向垄断协议认定规则需明确、执法程序需进一步规范、法律责任威慑作用需强化等问题。有必要对其进行修订。本次修订主要涉及六方面内容，全文共51条。

进一步明确竞争关系的认定标准

具体来看，《规定》进一步明确了竞争关系的认定标准。一方面，新增了界定相关市场的有关规定。21世纪经济报道记者梳理发现，相比于征求意见稿，《规定》细化了对相关市场的界定标准。其中指出，界定相关市场应当从需求者角度进行需求替代分析。当供给替代对经营者行为产生的竞争约束类似于需求替代时，也应当考虑供给替代。

值得注意的是，《规定》还回应了平台经济领域相关商品市场界定问题。明确可以根据平台一边的商品界定相关商品市场，也可以根据平台所涉及的多边商品，将平台整体界定为一个相关商品市场，或者分别界定多个相关商品市场，并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。

市场监管总局介绍，这一修订充分吸收了国务院反垄断委员会《关于相关市场界定的指南》的核心内容，总结执法经验，明确需求替代和供给替代分析的考虑因素，为执法实践提供更为清晰的规定和指引。

另一方面，《规定》增加了关于潜在竞争者的规定。明确“具有竞争关系的经营者”包括已处于同一相关市场的实际竞争者，也包括具备在一定时期内进入相关市场可行性的潜在竞争者，借鉴国际通行规则，进一步明确相关执法标准。

中伦律师事务所合伙人赵刚律师以平台经济领域举例，“相关头部企业拥有大量人力、物力、财力，能够通过并购或其它合作交易方式非常快速地进入某个行业赛道或做好布局准备，明确实际和潜在的竞争者均可能成为横向垄断协议的主体是相对比较合理的。在反不正当竞争法司法和执法实践中也对竞争关系作出了从宽解释。”

细化组织和帮助达成垄断协议有关规定

《规定》细化了组织和帮助达成垄断协议有关规定。一是细化认定标准。明确《反垄断法》第十九条所称“组织”和“实质性帮助”包含的违法情形及具体认定标准，为执法机构精准执法和经营者依法合规增强制度保障。二是提供宽大指引。规定组织和帮助达成垄断协议的经营者需承担法律责任的同时，明确上述经营者亦可以根据垄断协议宽大制度申请减轻处罚，充分体现宽大制度精神，为经营者提供更好合规指引。

《规定》提到，“组织”包括几种情形：一是经营者不属于垄断协议的协议方，在垄断协议达成或者实施过程中，对协议的主体范围、主要内容、履行条件等具有决定性或者主导作用；二是经营者与多个交易相对人签订协议，使具有竞争关系的交易相对人之间通过该经营者进行意思联络或者信息交流，达成本规定第八条至第十三条的垄断协议；三是通过其他方式组织其他经营者达成垄断协议。

“实质性帮助”则包括提供必要的支持、创造关键性的便利条件，或者其他重要帮助。

北京大学教授、博士生导师邓峰在其解读文章中指出，轴辐协议的出现挑战了传统横向、纵向二分的垄断协议划分思路。《反垄断法》第十九条将“组织达成垄断协议”和“为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助”的情形以成文规则将其明确纳入垄断协议，但并未明确“组织”与“实质性帮助”的具体认定标准。

他表示，《规定》修订明确界定“组织”与“实质性帮助”概念，以列举+兜底条款的方式规定了“组织”的具体情形，以是否属于垄断协议的协议方为划分依据，对“组织”作出双层解释。依据立法目的明确具体判断标准，为经营者合规实践提供明确指引，为反垄断执法机构的执法活动提供明确依据，增加了规章的确定性与可预期性。

赵刚认为，“组织行为主要体现的是企业的主导性作用，而有的企业虽然没有积极主导，但其提供的支持和帮助对于横向卡特尔产生排除限制竞争后果的作用是有直接或显著关系的。明确这两项标准能够与国际通行规则有效衔接，对执法部门而言也会有更清晰的判断依据。”

回应数字时代发展需求 将算法、数据等纳入规定

数字化浪潮在带来巨大机遇的同时，也为竞争秩序带来了新挑战。新《反垄断法》进一步明确了反垄断相关制度在数字经济领域的具体适用规则。在此背景下，《规定》也做出了相应调整，完善数字经济领域有关规定。

一是明确约定计算价格的“算法、平台规则”构成固定价格的垄断协议。二是关于分割销售市场和原材料采购市场的规定适用“数据”等要素。三是分别对经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等达成横向和纵向垄断协议的方式进行列举，更好适应数字经济背景下的反垄断监管需要。

金杜律师事务所高级合伙人宁宣凤此前在采访中告诉21世纪经济报道记者，在垄断协议方面，互联网平台企业主要需关注“算法共谋”相关风险。“算法共谋更具有隐蔽性，甚至不需要竞争者之间有相互沟通或达成合意的过程。”

“例如，相互竞争的企业可能通过使用相同或类似的定价算法，依据市场数据实时调整价格，及时应对外界价格变动，从而实现动态固定的效果。此外，还可能表现为轴幅类共谋，例如，市场中相当多的参与者均使用同一个开发者的定价算法，那么这个算法开发者就可能成为一个庞大共谋的枢纽，使得众多市场参与者之间不会展开价格竞争，损害消费者利益。”她说。

“《规定》有效回应新经济监管需要，对数字经济等新型垄断行为规制更加精准。”市场监管总局指出，针对经营者达成垄断协议形式更加复杂隐蔽、手段呈现数字化趋势等实践问题，《规定》充分考虑数字技术和商业模式的特点，对利用算法固定价格、分割数据市场、利用平台开展意思联络等作出补充规定，对新型组织和帮助达成垄断协议的情形进行具体细化，并做好与现有规定统筹衔接，为审慎、精准开展新领域、新形式垄断协议执法提供有力的制度支撑。

《规定》还细化了对纵向垄断协议认定规则，进一步规范调查程序，并完善法律责任。

市场监管总局表示，《规定》充分发挥指引规范作用，垄断协议规制规则更为细化。此次修订工作在全面落实新《反垄断法》基础上，结合理论和执法实践，对垄断协议制度的实体、程序、管辖、执法监督等问题进行统筹完善和细化，特别明确垄断协议豁免、宽大、效果抗辩、安全港等制度，着力构建系统完整、逻辑严密、规则明确的垄断协议规制体系，不断提升反垄断配套规章的科学性、针对性、有效性，为执法机构精准执法和经营者依法合规经营提供公开透明可预期的行为指引。

此外，《规定》注重完善程序性规定，促进提升执法规范化水平。更好体现“柔性”执法，新增约谈制度并明确相关程序和实体要求，给予当事人纠正违法行为、消除损害后果的机会，有助于保持经营主体的活力，实现有效市场与有为政府更好结合、良性互动。同时，充分体现公平正义和执法为民，进一步明确规定相关行政执法程序制度，如事先告知、听证、举报答复、纪检监督等制度，在执法源头、过程和结果等关键环节充分体现强化对行政权力的监督和约束，推进严格规范公正文明执法。