冯奎（中国企业管理研究会副理事长）

7月21日，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》在国务院常务会议上审议通过。各方面对这个政策反响特别强烈，认为这是今年最重磅的政策之一。各路解读普遍强化论证该政策对于扩大内需等经济方面的意义，有的更具体化到房地产业能不能借此“一飞冲高”。这些当然应该都在讨论之列，但各方面似乎还没有充分关注到城中村改造中“人”的问题。对以人民为中心、改善民生等方面讨论不多，就不能全面准确地理解城中村改造的意义目标，并且还会对城中村改造的手段、收益等问题会有误读。

城中村改造是改善民生的重大举措。这里面有一个大的背景，就是中国城镇化尚未最终完成，突出表现之一是超特大城市内部还存在着一些“半城镇化”、低质量城镇化的现象。超特大城市空间范围内嵌入多个“村”庄，它们与城市建成区在地理上相连相交，但在发展品质与治理上是高度“异质”的。所以，在城中村这类地方推进深度城镇化，提升超特大城市规划、管理、建设、治理水平，进一步实现外来人口市民化，就成为城中村改造的重要内容。上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉等超大城市，以及杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨等特大城市，它们的城中村数量庞大，在这些地方发力推进的城中村改造，不能被简单认为是权宜之计，也不仅仅是为扩大内需而被动出招，而应看作是中国深度城镇化重要任务，是中国高质量城市发展的必然要求。在这个意义上看，中国城镇化确实还有相当大的潜力。

城中村改造有多个目标和意义，但改善民生应居首位。从政策高度来说，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。这要求以人民为中心、以改善民生为首要任务，积极推进超特大城市城中村治理，使这些超特大城市成为中国式现代化重要载体空间。从经济逻辑上讲，如此庞大的人口数量，其安居问题的解决，将联动未来的家电、家装等一系列消费。这些人口真正落户后，也将成为城市的生产和消费人口，可持续地促进城市经济增长。从社会公平上讲，城中村住的往往是所谓“外来人口”，这些人有的来了十年八年，有的一年两年。城中村还居住着较多的“弱势人群”“贫困人口”“边缘人口”，城中村通过改造，使得城中村里生活与工作的人，生活环境与周边服务设施得到改善，让他们找到与所在大城市融为一体的感觉，成为真正的市民。

将改善民生摆在首位，就能确保城中村改造不走偏。城中村改造确实可以带动基建、地产上下游的投资，也有助于优化城市面貌，补齐相关短板，从而解决大城市发展不平衡、不充分的矛盾。这些无疑都是城中村改造所应追求的效果。但应看到，这些效果都应视作“1”后面的“0”——“1”就是民生。所以，城中村居民的安置去向情况应成为此项工作的重要指标。前段时间，一个特大城市城中村改造后，房租涨幅较大，原来住在这里的打工者没地方住，引起较大的反响。由于不能“安居”，这些打工者不能“乐业”，最终也影响到当地城市的企业发展。后来，该地的城中村改造政策被推倒，教训应该是比较深刻的。

将改善民生摆在首位，最简单的办法就是要看民生是在原有基础上改善了，还是受到较大程度的冲击甚至削弱。城中村虽然不“雅”，但也要客观地看到，它主要是给外来人口、低收入群体提供了较便宜的居住之所；又由于基础设施等较差，它周边的营商成本也较低。这样一来，不同阶层和群层在这里暂时就“落脚”了。所以，城中村改造不能只是站在开发和运营企业的角度去算经济账，也不能搞成高成本的花园盆景。如果只是讲扩大投资、拉动内需，或者仅仅计算经济开发利益，又或者追求单位面积的投入产出比，很可能就会使得城中村异化为新一轮的城市投资开发或房地产项目。与此相对，应充分考虑低成本、可接受等要素，使城中村对人的包容度能以社会主义现代化城市的方式得以展现。

将改善民生摆在首位，需要秉持国常会提出的“坚持稳中求进、积极稳妥”的改造思路。现在看，基本上每个超特大城市都已经列举出数以百计城中村改造项目，包括续建项目、新开工项目、前期项目等，预计完成固定资产投资动辄千亿元以上，占全年城市更新固定资产投资目标的三分之一甚至一半以上。这种站在项目推进角度的执行力度当然不错，但与此同时，要将更多精力用于体察民生诉求、讨论民生需求，并且在城中村改造中找到改善民生的方式方法。比如，在城中村改造的规划中，要创造条件实现充分的公众参与，听取当地居民的意见。在改造方式选择上，要多用城市微更新等方法，以小投入攻得较大的改造效果，避免大拆大建。要兼顾好各方面利益，创新分配与投入机制，吸引社会资本参与运营，扩大原居民在社区就业，让他们获得租赁、停车场临街商铺、饭店食堂等方面的收入等等。