信安观点丨数据二十条解读

2023年05月23日 11:36   信安数据
随着数字化技术和人类生产生活的深度交汇融合,数据已成为重要的战略资源和全新生产要素,正在成为数字经济发展的核心动能和强力引擎。

一、我国数据要素市场在探索中前行

我国高度重视数据要素的作用和意义,陆续发布多份重磅文件聚焦并推动数据要素市场加速形成,促进数据要素市场化流通。全国各省各地积极开展探索,因地制宜地开展数据要素市场建设。例如,北京市加快建设北京国际大数据交易所,壮大北京国际数据交易联盟,鼓励在金融、医疗、交通、工业等垂直领域,推动完善“数据可用不可见、可控可计量”的交易范式,探索开展数据资产融资、数据资产保险、数据资产证券化等金融创新服务;上海市成立上海数据交易所,聚焦重点领域,加快培育数据经纪、数据信托、数据审计等新业态、新模式、新职业,加强行业自律,培育规范的数据交易平台和经营主体,发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、合规咨询、争议仲裁等市场运营体系;贵州省推动贵阳大数据交易所业务转型升级,加快数据流通交易核心能力建设,打造数据流通交易运营新平台,引进培育一批新的基于数据要素的经营主体。

据初步统计,目前由地方政府发起、主导或批复的数据交易所已经有40家,可以说全国主要经济区域都已在数据要素市场化流通交易方面进行了不同程度的探索。但由于法律法规体系仍不完善、数据估值定价困难、缺乏统一的数据要素市场规则等客观因素,国内数据要素市场的发展仍存在明显阻力,各交易所之间需要构建各自的竞争壁垒,难以实现规模化发展。

二、“数据二十条”应运而生

中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调,促进数据高效流通使用、赋能实体经济,统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理,加快构建数据基础制度体系。会议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(下称“数据二十条”)。

“数据二十条”为我国数据要素市场建设起到了举旗定向的作用。以数据要素流通交易和使用作为主线立足于我国数据要素市场的实际和国情,充分肯定了数据要素流通交易和使用的价值和战略意义,为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索实践以及四大制度建设指明了方向,并提出了在实践中完善,在探索中发展的快速迭代的路径。

“数据二十条”的出台,标志着具有中国特色的“数据要素市场化”创新理论进入到深化阶段,从认知到实践都有全新的变化,“政府主导、行业主体积极参与”的核心思路进一步得到明确,数据要素市场以及数据交易流通即将迎来新一轮全新高质量发展的新阶段。

三、“数据二十条”提出数据基础制度“四梁八柱” 

“数据二十条”的指导思想中明确提出,要以“促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济”作为主线,以“数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”四个方面的制度建设作为重点,以“维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密”为前提,以“遵循发展规律,创新制度安排;坚持共享共用,释放价值红利;强化优质供给,促进合规流通;完善治理体系,保障安全发展;深化开放合作,实现互利共赢”为五大工作原则,鼓励“发展”的同时,也确保了“安全”底线。

四、“数据二十条”提出“三权分置”产权制度

数据权属关系是数据要素流通的关键点之一。“数据二十条”淡化数据的所有权,强调使用权,创造性地提出建立包含数据持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的“三权分置”数据产权制度框架。该制度框架有利于促进数据流通的同时,有效地承认和保护数据要素各参与方的合法权益。

“三权分置”是在立法问题上的探索,本质上是因为法律不适应数据流通利用的实践需求。例如数据权利的法律性质、数据权属、数据权益的分配,在法律、行政法规中均未明确规定具体内涵,仍处于探索阶段。由于数据具有的可复制性和非竞争性等问题无法简单地将其纳入到传统的所有权保护中,民法典及一些相关规定对数据权属问题未做法律上的安排,对数据的合规流通使用会产生影响。

虽然“三权分置”本质上回避了现有法律框架下的数据所有权问题,并未对三种权利的具体内容做出明确解释,但“三权分置”无疑能够促进数据的合规流通使用,是在数据要素理论和实践层面的一项重大创新举措。

五、“数据二十条”提出分级分类确权授权机制

从数据持有主体来看,公共数据、企业数据和个人数据的开发利用、共享流通、价值挖掘模式各有不同,有必要建立分类分级确权授权机制。

公共数据的定义包含了党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务中产生的数据。企业采集的数据如果包含“公共利益”或与公共服务相关,则应定位为公共数据而非企业数据。“数据二十条”在要求“加强公共数据汇聚共享和开放开发”的同时,提出了“统筹授权使用和管理”的要求,需要针对公共数据不同的数据内容、不同的使用目设置不同的授权使用方式。

企业数据的定义为由企业采集加工产生,并排除其中涉及个人信息(个人数据)和公共利益(公共数据)的部分。“数据二十条”鼓励国企、龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径,为市场提供高质量的数据供给,鼓励企业探索数据授权使用新模式。

对个人数据来说,“数据二十条”提出了“授权使用、依法保护”的基本方法,特别是正式提出了探索“个人信息数据信托”机制。此外,“数据二十条”还明确了涉及国家安全的特殊个人数据,可依法依规授权有关单位使用。

六、“数据二十条”促进数据交易服务生态形成

“数据二十条”提出数据要素市场可以借鉴证券交易所与券商相分离的经验,建立数据交易场所与数据商相分离的市场运行机制,培育引导一批具备一定资质的数据商和第三方服务机构。

国家级数据交易场所主要作为裁判员,参与合规监管,并提供规范、普惠的数据流通基础服务;区域数据交易场所开展管控数据供给质量、丰富应用场景、完善配套机制等工作;行业性数据交易场所发挥行业组织和龙头企业在生态构建、资源整合、运营及安全能力等方面的优势,促进行业数据流通交易和价值释放。同时,“数据二十条”提出了场内三类市场的互联互通要求,鼓励场外交易商进入场内交易。

此外,全国统一数据要素市场的建设过程,离不开基础设施和技术体系的建设。“数据二十条”提出要构建集约高效的数据流通基础设施,为场内场外数据要素流通交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。

七、“数据二十条”提出了数据收益分配机制

目前,我国数据要素市场主要由交易平台和交易卖方收益分配机制构成,以数据交换服务“谁占有、谁受益”等事实上的分配机制为主。但数据作为新型生产要素,具有无形性、非消耗性等特点,可以接近零成本无限复制,现阶段的分配机制难以真正满足要素按贡献参与分配的基本诉求。因此“数据二十条”以体现效率、促进公平为原则,提出初次分配和再分配两个分配阶段。在初次分配阶段,按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则,推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜;在再分配阶段,重点关注公共利益和相对弱势群体,防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。

八、“数据二十条”提出了协同治理机制

“数据二十条”要求政府、企业社会共同参与,构建协同治理机制。政府层面,一是创新政府治理机制,守住安全底线,明确监管红线,提出了强化分行业监管和跨行业协同监管,建立数据联管联治的机制,以及围绕数据要素生产、流通、使用全过程的监测预警等制度安排;二是提出了建立数据流通和交易负面清单,明确不能交易或严格限制交易的数据项的要求;三是强化反垄断和反不正当竞争和违法实施经营者集中行为;四是在落实网络安全等级保护制度的基础上,提出了全面加强数据安全保护工作的要求。企业层面,一是压实企业责任意识和自律意识,一方面鼓励企业积极参与数据要素市场,另一方,企业必须树立责任意识和自律意识;二是提出了推行数据流通交易声明和承诺制、建立健全数据要素登记及披露制度的新要求。社会层面,一是充分发挥行业协会等社会力量,规范市场发展秩序,鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设;二是提出了建立数据要素市场信用体系,加强社会化监督的要求。此外,要求做好加快推进数据管理能力成熟度国家标准及数据要素管理规范贯彻执行工作、推动各部门各行业完善相关的标准体系等基础性工作。 

九、总结

在当下传统的土地、劳动力、资本、技术等生产要素,对经济增长的贡献已经越来越有限。因此,“数据二十条”的发布施行,将进一步加快构建数据基础制度,充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势,激活数据要素潜能,其最终的价值在于两个重要的目标,一是增强我国经济发展的新动能,二是在世界各国争相发展数字经济之际,有利于我国做强做优做大数字经济,构筑起国家竞争的新优势。

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